董華超:對部門整體績效評價關鍵問題的思考

2019-05-27

開展部門整體績效評價,要厘清部門整體績效評價與政府績效考評的關系、部門整體績效與基本支出績效和項目支出績效的關系,準確把握部門整體績效評價的基本框架和關鍵命題。


繼2018年財政部對中國氣象局和國家測繪地理信息局兩家一級預算單位開展部門整體績效評價試點后,今年試點工作擴展到了水利部等4家一級預算部門。開展部門整體績效評價是大勢所趨,但實踐中仍有一些關鍵問題尚未厘清和解決,影響了部門整體績效評價效率和效果,本文試圖就這些問題做一些探索,拋磚引玉,引發探討,尋找解決的路徑。


    厘清兩個基本關系


一是部門整體績效評價與政府績效考評的關系。由于兩者都包含對部門整體履職情況的評價內容,有一定的交叉重復。不過,部門整體績效評價一般由財政部門主導,實踐中存在對履職評價的權威性不足、結果應用不充分甚至得不到應用等問題,很多地方財政和預算部門對部門整體績效評價的必要性和可行性認識程度不足。


財政是國家治理的基礎和重要支柱,部門一切履職的基礎是預算資金,因此從預算資金角度評判部門全面履職和整體績效合理正當。應該說,部門整體績效評價與政府績效考評是我國政府績效管理試點的并行路線,各有側重,但其本質都是為了推動政府行政效能提升,兩者應當有機銜接,互為補充,才能發揮積極作用。部門整體績效評價應在“全面實施績效管理”統一框架下,立足預算資金及其效益,通過優化評價內容、完善評價方法和創新組織方式等方面提高權威性和公信力,并拓展結果應用渠道,如納入政府績效管理、提高所占權重等,倒逼部門單位強化績效意識,推動政府行政效能提升。


二是部門整體績效與基本支出績效和項目支出績效的關系。以往的評價實踐中,由于基本支出績效難以計量,往往會忽略基本支出資金管理和職能實現,過分強調項目支出管理和評價,甚至以項目評價在較大程度上替代部門整體評價。這導致部門整體績效矮化,有“一葉障目”的風險。另外,對以基本支出為主導的部門來說,以項目評價為主的評價方式是無效的。


針對上述問題,一是要明確部門整體績效是基本支出和項目支出共同作用的結果。基本支出是部門履職的重要基礎,也會直接對應部門的部分核心職能如審批、行政管理等,對主要承擔行政及綜合管理職能、資金結構為基本支出主導型或平衡型的部門更為重要,應積極納入部門整體績效框架體系內進行系統評價。二是應明確兩者評價的側重點。基本支出是非專門性支出,評價時無需單獨評價其對應的履職效能,但對資金可以選取合理角度評價,比如機關運行經費控制程度等。項目支出是專門用途資金,除納入部門整體績效框架體系內評價之外,還應選取一定比例單獨開展評價,并對整體績效進行印證和反推。


    準確把握部門整體績效評價的基本框架和關鍵命題


預算績效到底是什么?實踐中無非就是兩個命題:“資金到底產生了什么樣的效果”和“同樣的效果下資金可否更節約”;延伸開來,還有為驗證和反推這兩個命題而展開的第三個命題“管理效率高不高”。這三點正對應著3E理論的“效果性”“經濟性”和“效率性”。


“資金到底產生了什么樣的效果”這一命題,是目前預算績效評價實踐的重點,也是部門整體績效評價首先要回答的問題。針對如前所述的矮化部門整體績效等問題,我們需要構建一套完整系統反映部門預算績效的體系框架,即部門使命—部門職責實現—重點任務效果—預算項目績效的四級績效體系,通過對各層次績效實現情況的綜合評估,回答部門預算績效好壞的命題。


在部門使命確定上,應與行業或部門中長期發展規劃銜接,在具體確定績效指標時,應考慮預期性指標與約束性指標、是否為部門主責目標等因素加以遴選,以充分體現預算與事業發展規劃的匹配和銜接。


在部門職責梳理上,以部門“三定”方案、工作計劃及政府工作部署等文件為依據,在總結部門最近3到5年工作的基礎上,確認部門的核心職責,并確保各項部門職責邊界清晰、不交叉、不重疊。部門職責一般分為部門核心職能、專業職能和管理/行政職能,其中核心職能是為社會提供核心公共服務;專業職能是為部門有效達成工作目標提供服務,如科技創新、人才培養等;管理/行政職能提供部門基礎保障,如人財物保障等。


在重點任務效果上,不僅要反映任務產出,比如舉辦多少次活動、補助多少人數,還應反映任務效果,比如活動參與度、人群覆蓋率等,否則在評價中容易出現重點任務均已完成,但部門履職效果實際不佳的狀況。


在預算項目績效上,可選取部分重點項目開展重點評價,也可以統計全面數據比如完成率等來反映。預算項目績效可與其他層次績效相互驗證,比如部門使命、職責實現和重點任務目標均實現,但是重點項目績效完成不佳,可以在一定程度上反映項目設置與部門整體績效無較大關聯、預算與部門戰略規劃“兩張皮”等問題。


同樣的效果下資金可否更節約?這一命題在相對成熟的項目/政策預算績效評價中尚未得到有效解決,實踐中還是薄弱環節。北京市自2018年起實施的“績效成本預算”試圖去破解這一命題,但是目前尚未大規模推廣和應用。在資金構成更為復雜的部門整體成本衡量中,這一問題更為錯綜復雜。


從基本支出看,目前各地均實行定員定額管理,定員和定額均經過有關主管部門較為科學規范的測算,在整體支出績效評價中衡量其絕對成本高低的必要性和可行性均不足,可考慮使用相對成本指標來反映,比如機關運行經費控制率或變動率、“三公”經費控制率或變動率等。從項目支出看,由于項目類型、工作內容、所在行業等紛繁復雜,用統一的測算方法和標準衡量其成本難度很大。從當前的實踐看,對單個項目絕對成本的科學測定和衡量已是較大的工作量,對部門所有項目成本的核定更是難以完成。同時,由于項目支出絕對成本不具有必然的科學合理性,也不能用相對成本指標加以衡量。因此,就目前條件而言,項目成本控制只能通過成本控制措施等管理手段來反映,對其絕對成本和相對成本的衡量,需要留待項目定額標準體系逐步建立完善后才能實現。


“管理效率高不高”這一命題主要服務于以上兩個命題,一方面可部分證明上述兩命題的結論,另一方面可在績效欠佳時剖析管理上的深層次原因。部門管理活動種類繁多,如預算管理、收支管理、財務管理、資產管理、政府采購管理、合同管理等等,評價無法也不應面面俱到。基于管理效率評價應為部門履職和成本控制評價服務的前提,在其評價內容選擇上也應遵循以下原則:突出管理的結果導向,即與部門履職和成本控制高度相關的管理工作,一般性的管理活動不納入其中。


基于以上原則,管理效率的評價重點應主要放在與部門履職高度相關的預算管理和與資金效率高度相關的成本控制措施上。其中,預算管理方面,預算編制和執行是實現財政資金經濟性、效率性、效益性和公平性的核心環節,應作為重點進行考核。在具體指標設定上,應兼顧定性和定量指標,如預算執行既可選取“支出預算執行率”“支出預算調整率”“結轉結余變動率” 等定量反映預算執行效率的關鍵指標,也可選取“預算支出規范性”“預算調整規范性”等定性反映預算執行及部門管理規范性的指標。(作者為中景瑞晟(北京)管理咨詢有限公司 副總經理)


本文刊發于2019年5月25日中國財經報“績效新時代”欄目


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