助推國家治理現代化建設 ——政府財務報告編制試點全面擴圍解讀

2019-06-14

編制政府財務報告是建立現代財政制度、推進國家治理體系和治理能力現代化的一項重要基礎性工作,是貫徹落實黨的十八屆三中全會精神的重要舉措,也是全面深化財政管理改革的制度創新。站在新的歷史方位,加快推進政府財務報告編制試點工作,對于建立健全現代財政制度,推進國家治理體系和治理能力現代化建設意義重大、影響深遠。

  

   徐玉德

  為加快推進權責發生制政府綜合財務報告制度改革,財政部日前發布《關于開展2018年度政府財務報告編制試點工作的通知》(以下簡稱《通知》),決定開展2018年度政府財務報告編制試點工作,涉及40個中央部門,全國36個省、自治區、直轄市、計劃單列市。

  編制政府財務報告是建立現代財政制度、推進國家治理體系和治理能力現代化的一項重要基礎性工作,是貫徹落實黨的十八屆三中全會精神的重要舉措,也是全面深化財政管理改革的制度創新。站在新的歷史方位,加快推進政府財務報告編制試點工作,對于建立健全現代財政制度,推進國家治理體系和治理能力現代化建設意義重大、影響深遠。

 

  履職盡責:發揮政府財務報告新功能 

  以收付實現制政府會計核算為基礎的決算報告主要反映政府年度預算執行情況的結果,對準確反映預算收支情況、加強預算管理和監督發揮了重要作用。但是隨著我國經濟社會發展,決算報告制度已無法科學、全面、準確反映政府資產負債和成本費用,不利于強化政府資產管理、降低行政成本、提升運行效率、有效防范財政風險,也難以滿足新時代加強政府財政管理、全面實施預算績效管理的需要。2014年《權責發生制政府綜合財務報告制度改革方案》出臺標志著我國新一輪政府會計改革的正式啟動。黨的十八屆三中全會審議通過了《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》,明確提出改進預算管理制度,建立權責發生制的政府綜合財務報告制度

  政府財務報告作為綜合反映中央和地方政府及其部門預算收支的執行情況、績效情況、資源配置和使用情況的最終產品,其承載的信息同步于財政資源運動,能夠反映財政資源的使用效率和由于財政資源的獲取和轉移而形成的財務關系,集中展現政府理財模式與理財效率。

  第一,推動政府財務報告制度改革,有助于全面厘清政府責任主體和權責范圍。通過編制政府財務報告形成對財政資源分配、使用及評價的監督機制,可以為調整和優化財政資源在政府部門內部的均衡配置提供信息基礎,增強財政預算管理的法治化和科學性,同時有助于廓清政府與市場的邊界,推動政府簡政放權,更好地發揮市場的決定性作用。

  第二,推動政府財務報告制度改革,可以全面反映政府顯性債務和隱性債務,拓展對資產的核算范圍,有效加強國有資產管理和債務風險防控。政府財務報告改革將包括政府資產、負債在內的政府財政資源存量信息納入報告體系,并將無形資產、文化資產、生態資源等納入政府資產核算范圍,有助于完整地揭示政府財政的真實運營狀況及面臨的財政風險,為合理匹配資產負債創造條件。

  第三,推動政府財務報告制度改革,有助于全面、準確、及時地反映政府運行情況,提升財政透明度,開創建設透明、廉潔、務實、高效的服務型政府的新時代。政府會計作為現代財政的基礎技術工具,其披露的政府財務報告以其反映政府運營的流量信息及存量信息的全面性、其信息生成方式的專業性和可靠性、其在統一會計準則制度標準下格式及內容的標準性與可比性,成為實現財政透明的核心環節,也是當前全球治理下開放政府數據計劃的必然選擇。2014年新預算法首次將財政信息公開透明寫入法律,實現了財政信息從向人大公開向社會公開的重要轉變,公眾對財政信息的知情權、參與權與監督權得到了法律保障,政府財務報告制度的建立健全可以實現以清晰簡化的形式呈現公眾最為關注的財政資金使用情況,有助于公眾實時監控預算資金的流向,促進財政的公共化、民主化和法治化,為推動國家治理體系和治理能力現代化建設奠定堅實基礎。

  

   由試編到試點:開拓政府財務報告新局面 

  到目前為止,我國政府財務報告編報經歷了試編試點兩個階段。2011年,財政部發布《2010年度權責發生制政府綜合財務報告試編辦法和試編指南》,北京、海南、四川和深圳等11個省(直轄市、計劃單列市)正式開始試編權責發生制政府綜合財務報告,2012年擴大到23個省(區、市),2015年全國所有省本級和1900多個市縣區參加了試編工作。2015年,財政部發布關于印發《政府綜合財務報告編制操作指南(試行)》的通知,主要用于指導政府綜合財務報告編制試點工作,由此政府財務報告的編制主體由財政部門擴展到各行政事業單位,財務數據的取數也由以決算報表為基礎,采取轉換、調整數據的方式取得轉變為以各單位會計核算數據為基礎,直接從會計賬面提取和轉換,從而對財務數據的真實性、可靠性和完整性提出了更高的要求。2017年,國務院選擇國土資源部和國家林業局2個中央部門試點編制2016年度政府部門財務報告,同時選擇山西、黑龍江、上海、浙江、廣東、海南和重慶等7個地區開始試點編制2016年政府綜合財務報告和政府部門財務報告,2018年試點編制的中央部門擴大為20個,試點地區也擴展為20個。

  近日,為加快推進權責發生制政府綜合財務報告制度改革,財政部發布《關于開展2018年度政府財務報告試點工作的通知》(以下簡稱《通知》)。《通知》要求,包括國務院辦公廳、財政部、商務部等40個試點中央部門編制2018年度政府部門財務報告,全國36個省、自治區、直轄市、計劃單列市財政部門組織編制2018年度政府部門財務報告并編制2018年度本級政府綜合財務報告,包括山西省、北京市等12個地區縣級以上財政部門除完成上述編制工作外,還應按照《財政部關于印發〈地方政府綜合財務報告合并編制操作指南(試行)〉的通知》(財庫〔201866號)規定,編制2018年度地方政府綜合財務報告。此次試點工作極大擴展了政府財務報告在中央部門的編制范圍,并且全部覆蓋了省一級人民政府,標志著我國權責發生制政府綜合財務報告改革在全國范圍內取得了良好進展,為進一步推進政府會計改革、完善政府財務報告編報的內容體系和披露體系打下了堅實基礎。

  

   立柱架橋:助推國家治理新發展 

  近年來,行政事業單位開啟了權責發生制的財務會計與收付實現制的預算會計雙規并行的會計核算新模式,基于權責發生制生成的財務會計信息為政府財務報告編制工作在全國范圍內的的全面鋪開奠定了堅實基礎。政府財務報告以權責發生制為基礎,以政府會計信息為主要內容,全面反映了政府財務狀況、運營成果和受托責任履行狀況等,對于加強政府資產管理和債務風險防控,夯實現代財政預算制度根基,提高政府宏觀經濟決策水平和財政透明度,推動國家治理體系和治理能力現代化建設等方面取得了積極成效。

  一方面,政府財務報告全面、準確摸清了政府家底,全方位、多層次反映政府資產、負債情況和政府履責情況,有效回應了構建服務政府法治政府等新型治理理念。在當前全面深化改革的進程中,政府財務報告為政府履行公共契約提供了充分保障,增強了公眾對政府履職的認知,從而避免陷入塔西佗陷阱。另一方面,政府財務報告制度提升了政府財務報告信息質量是完善政府績效評價,建設透明、廉潔、務實、高效的服務型政府的重要舉措。政府財務報告系統是政府績效評估的重要支撐系統,政府財務報告全面、準確、及時地反映了政府成本費用,已經為政府預算績效管理的全面推進提供基礎數據,合理評價政府運行績效,進而有效降低政府運行成本,提升政府運行效率和治理效能。 (作者:中國財政科學研究院研究員)

 

來源:中國財經報


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