走出評價結果應用“虎頭蛇尾”困局

2019-06-17

績效評價只是方法和手段,只有做到“評價結果有反饋,反饋結果有應用”,才能真正體現績效評價的使用價值,才能最終實現預算績效管理“規范政府預算行為,優化預算支出結構,提升預算資金使用效益,提高政府公共管理和公共服務能力”的目標。


  預算績效評價是對公共部門履行職能所耗財政資金進行的考評,通過評價探查公共部門在預算決策和執行中存在的問題,揭示問題產生的緣由,并通過評價結果的及時反饋,督促部門改進預算決策、優化預算安排、增進施政責任,這是開展績效評價的初衷,也是推進績效評價的目的。因此,績效評價只是方法和手段,只有做到“評價結果有反饋,反饋結果有應用”,才能真正體現績效評價的使用價值,才能最終實現預算績效管理“規范政府預算行為,優化預算支出結構,提升預算資金使用效益,提高政府公共管理和公共服務能力”的目標。

  但績效評價的結果該如何應用?當前績效評價結果應用的實際狀況如何?存在哪些問題?又該如何改進、完善與提高呢?

績效評價結果應用尚存“虎頭蛇尾”問題


  經過十余年的大力推動與發展,預算績效評價在中國得到迅速推廣,各級財政部門在健全績效評價管理制度,建立評價指標體系,積極探索績效評價管理方法等方面取得了良好成績,更有部分地方財政在構建評價結果應用管理制度、探索建立評價結果應用機制等方面進行了有益嘗試。但與此同時,在地方績效評價結果運用激勵機制建設方面,也還存在不少問題。

  首先,制度保障乏力,結果應用約束力不強。

  制度的功能在于規范和約束行為,以保障辦事規程或行動準則的一致。在績效評價結果應用中,同樣也需要有標準一致、內容統一的制度規范。從當前的評價結果應用制度構建來看,在這方面還存在比較明顯的缺失。

  評價結果應用制度構建目前還以地方自主推進為主,在地方結果應用主動性不足的情況下,推動難度較大,推動進展較慢。目前,制定評價結果應用辦法并予以實施的地區并不多見,絕大部分地區尚未出臺評價結果應用管理辦法,結果應用還處在摸索或起步階段,缺乏有效的制度保障。

  其次,以事后評價為主,結果應用效力受限。

  目前,各級各地的績效評價還以事后績效評價為主。相對于結果應用來說,事后績效評價存在的不確定性較多,例如,有的項目為一次性項目,評價結果難尋可應用之處。有的項目雖為長期延續性項目,但項目問題的產生與發現、評價結果的提出與實際應用,在時間上跨越三個預算年度,漫長的結果應用周期,使評價結果的針對性及可應用性,隨項目實施外部環境和內部條件的變化大打折扣,也使績效評價結果的應用價值受到一定的損害。

  更為重要的是,事后評價與干預已很難改變一個事實,即財政資金已被實際支出,不好的后果業已顯現、成為事實。我們期待通過評價結果的應用能夠改進未來的預算支出績效,卻不能改變已經造成的損失和帶來的不良影響。

  再其次,以負面激勵為主,正向激勵不足。

  當前的績效評價結果應用機制主要是從處罰的角度出發,部分評價結果不佳的項目可能會面臨削減預算的處罰。但削減資金對于習慣于以預算定工作的政府部門來說,觸動不大,影響甚微。

  事實上,預算績效管理在罰劣的同時還應賞優。應通過賞優在公共部門中培養與構建起績效學習與改進的生態環境,激發政府部門開展績效管理、提升績效管理能力的能動性與積極性,全面提高政府部門的績效遵從度。

  最后,監督追蹤機制缺失,評價結果難以落實。

  開展績效評價,將評價結果和意見反饋給政府部門,督促政府部門進行有針對性的整改,是當前績效評價結果運用的標準流程。不過,由于缺乏績效評價結果應用追蹤機制,雖然政府部門也應要求提交了整改意見,但該意見是否得到落實,落實的程度如何,被評價單位是否依照評價意見完善項目決策、優化資源配置,主管部門、財政部門和評價專家均無從知曉。這種“虎頭蛇尾”的狀況,使得經過大量評價工作得出的評價結論與意見往往只是停留在書面階段,鮮有能夠得到實際應用的;往年評價中多次提及的問題,在后續年度中依然反復出現,項目決策失誤、預算資金錯配的現象屢見不鮮。

構建資金配置與效果評價結果掛鉤的正向激勵機制


  績效評價結果應用是預算績效管理的核心和歸宿。評價結果的應用應在合理配置預算資源,提高資金使用效應,增進部門服務責任等方面發揮更加重要的作用。

  一是加強績效評價結果應用制度建設與頂層設計。應根據績效評價結果應用的實際需求,完善績效評價結果應用管理制度,通過制度層面的全面規劃和明確定位,構建清晰、完善、統一的績效評價結果應用管理制度,為全國績效評價結果應用的制度構建明確發展目標,指明發展路徑,構建發展框架,引領發展方向。

  二是強化事前評估,績效關口前移。強化事前評價,可將績效評價的結果直接運用于預算決策之中,將一些存在于立項與決策階段的問題消弭于萌芽狀態,從而極大地促進預算決策績效的提升。

  當前,有很多地方,都在大力推進事前評估,其成效也非常明顯。除核減部分預算資金外,更重要的是事前績效評估可將缺乏社會現實需求、與民生不顯著相關、內容設置不夠合理、前期準備不夠充分的項目予以否決,使財政資金能夠真正有效地被用于“做正確的事”。

  在廣泛推開事前績效評估的同時,還應出臺相關規定,落實預算法相關規定,強制一定額度以上、重大或重點項目開展事前預算評估。

  三是突出學習與改進導向,體現正向激勵原則。財政資金的撥付應與績效評價結果掛鉤。對于評價結果為優良的,不僅要在資金上給予一定的優先支持,還可以賦予一定的資金管理權限,以突出學習和改進的政策導向。

  四是建立追蹤體系,強化結果應用。應逐步建立全過程績效追蹤體系,通過對績效評價結果的追蹤考察,督促績效評價結果得到真正應用。與此同時,還可以組建預算績效管理監督員庫,聘請相關的績效監督員,對績效評價結果應用情況進行專門的督查,以強化績效評價結果應用。

  五是建立全方位信息運用機制。績效管理應逐步建立起覆蓋預算周期全過程、全方位的績效信息形成與反饋機制,通過中期項目庫建設,績效執行信息動態生成,與人大、財政、稅務、審計等部門的信息聯通,為績效管理水平的提升、為人大預算監督的加強、為預算公開透明的推進、為追蹤問責政府創造條件。(作者:童偉、寧小花,單位:中央財經大學 )

 來源:中國財經報


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